Reforma rolna jest to celowa zmiana sposobu posiadania lub własności gruntów rolnych, stosowanych metod uprawy lub stosunku rolnictwa do reszty gospodarki. Reformy takie mogą być ogłoszone przez rząd, zainteresowane grupy lub przez rewolucję.
Pojęcie reformy rolnej zmieniało się w czasie w zależności od zakresu funkcji, jakie spełniała ziemia: jako czynnik produkcji, magazyn wartości i bogactwa, symbol statusu, czy źródło wpływów społecznych i politycznych. Wartość ziemi odzwierciedla jej względny niedobór, który w gospodarce rynkowej zależy zazwyczaj od stosunku powierzchni użytków rolnych do wielkości populacji tego obszaru. Wraz ze zmniejszaniem się powierzchni gruntów w przeliczeniu na jednego mieszkańca wzrasta ich względna wartość, a grunty stają się coraz bardziej źródłem konfliktów między grupami gospodarczymi i społecznymi w obrębie społeczności.
Wzorce podziału bogactwa i dochodów oraz wpływów społecznych i politycznych są częściowo określane przez prawa regulujące prawo własności ziemi. Prawa te określają dopuszczalne formy własności oraz związane z nimi przywileje i obowiązki. Określają one tytuł prawny do gruntu oraz zakres, w jakim właściciel może nim swobodnie dysponować, a także dochody pochodzące z jego użytkowania. W tym sensie forma prawa własności decyduje o podziale bogactwa i dochodów w oparciu o ziemię: jeżeli dopuszcza się własność prywatną, to nieuniknione jest różnicowanie klas; w przeciwieństwie do tego, własność publiczna eliminuje takie rozróżnienia. Formy prawa własności wahają się od tymczasowego, warunkowego posiadania do własności za opłatą prostą, która daje całkowite, nieobciążone prawo do kontroli i rozporządzania gruntem.
Z historycznego punktu widzenia, reforma rolna oznaczała reformę systemu własności lub redystrybucję praw własności gruntów. W ostatnich dziesięcioleciach koncepcja ta została poszerzona w uznaniu strategicznej roli ziemi i rolnictwa w rozwoju. Reforma gruntowa stała się zatem synonimem reformy rolnej lub szybkiej poprawy struktury agrarnej, na którą składa się system własności gruntów, model uprawy i organizacji gospodarstw, skala działalności gospodarstwa, warunki dzierżawy oraz instytucje kredytu wiejskiego, marketingu i edukacji. Dotyczy to również stanu techniki lub dowolnej kombinacji tych czynników, na co wskazywały nowoczesne ruchy reformatorskie, bez względu na orientację polityczną czy ideologiczną reformatorów.
Cele reformy rolnej
Reformy są zazwyczaj wprowadzane z inicjatywy rządu lub w odpowiedzi na naciski wewnętrzne i zewnętrzne, w celu rozwiązania lub zapobiegania kryzysowi gospodarczemu, społecznemu lub politycznemu. Reformę można zatem uznać za mechanizm rozwiązywania problemów. Prawdziwe motywy reform mogą się jednak znacznie różnić od tych, które zostały zapowiedziane przez reformatora. Rozróżnienie między celami rzeczywistymi a ogłoszonymi może być szczególnie istotne, jeśli ogłoszone cele zostały wymuszone na reformatorach, którzy tych celów nie popierają. Reformatorzy mogą ogłaszać pewne cele tylko po to, by uspokoić chłopów, podważyć opozycję, zdobyć międzynarodowe poparcie lub zabezpieczyć swoje własne stanowiska.
Cele polityczne i społeczne
Najczęściej ogłaszanym celem reformy rolnej jest zniesienie feudalizmu, który zwykle oznacza obalenie klasy właścicieli ziemskich i przekazanie jej uprawnień elitom reformatorskim lub ich zastępcom. Jeśli „obcokrajowcy” znajdą się wśród klasy właścicieli ziemskich, celem stanie się klęska imperializmu i koniec wyzysku zagranicznego.
Innym wspólnym celem jest uwolnienie chłopów od poddaństwa i zależności od wyzyskiwaczy i uczynienie ich aktywnymi obywatelami poprzez przywrócenie tego, co rzekomo zostało im odebrane.
Trzecim celem jest stworzenie demokracji – określony cel zarówno kapitalistycznych, jak i – w XX wieku – komunistycznych reformatorów. Większość kapitalistycznych reform opiera się na założeniu, że indywidualna własność prywatna w postaci niezależnych gospodarstw rodzinnych będzie promować i podtrzymywać instytucje demokratyczne.
Natomiast komunistyczni reformatorzy zazwyczaj dążyli do obalenia zarówno feudalizmu, jak i kapitalizmu, wychodząc z założenia, że jako środek produkcji prywatna własność ziemi z natury rzeczy rodzi eksploatację. W praktyce oznaczało to „oddanie ziemi do użytku” i stworzenie bezklasowego, demokratycznego społeczeństwa. Bardziej bezpośrednim i praktycznym celem reformatorów komunistycznych było mobilizowanie chłopów na rzecz nowego porządku i przeciwko byłemu reżimowi.
Wreszcie, reforma może być wprowadzona po prostu jako najbardziej korzystny sposób na rozwiązanie kryzysu lub uniknięcie rewolucji. Reformator, w tym przypadku, wprowadzi i wdroży wystarczająco dużo reform, aby uspokoić chłopów i opanować konflikt. Dzieje się tak zwłaszcza wtedy, gdy reformatorzy nadal sympatyzują z klasą właścicieli ziemskich i świadomie wolą umiarkowaną, a nie radykalną reformę.
Te cele polityczne zwykle ulegają zmianie w okresie wdrażania i dlatego są na tyle niejasne, że pozwalają na elastyczność i modyfikacje w miarę zmiany warunków.
Wszystkie reformy rolne podkreślają potrzebę poprawy warunków społecznych i statusu chłopów, złagodzenia ubóstwa oraz redystrybucji dochodów i bogactwa na ich rzecz. Starają się one tworzyć możliwości zatrudnienia oraz edukacji i usług zdrowotnych, a także redystrybuować korzyści na rzecz całej społeczności, której głównym celem jest młodsze pokolenie.
Cele gospodarcze reformy rolnej
W ostatnich dziesięcioleciach rozwój gospodarczy stał się głównym celem rządów i partii politycznych. Podjęto wysiłki mające na celu wspieranie postępu w rolnictwie poprzez reformę rolną na rzecz chłopów, którzy nie są właścicielami swoich gruntów lub których udział w uprawach jest stosunkowo niewielki, a zatem mają niewielką motywację do inwestowania kapitału lub wydatkowania wysiłków na poprawę jakości gruntów i zwiększenie wydajności. Innym mechanizmem jest zachęcanie do uprawy pracochłonnej, przy założeniu, że tradycyjni lub feudalni właściciele ziemi często wykorzystują swoją ziemię ekstensywnie i rozrzutnie.
Równie ważnym celem gospodarczym jest promowanie optymalnej skali działalności rolniczej. Zbyt duże gospodarstwa (latyfundia) i zbyt małe (minifundia) są zazwyczaj nieefektywne. Dlatego też reforma ma na celu stworzenie gospodarstw rolnych o optymalnej wielkości, biorąc pod uwagę jakość gruntów, uprawy i poziom technologii.
Wreszcie, reforma ma na celu skoordynowanie rolnictwa z resztą gospodarki. Dążąc do rozwoju gospodarczego i uprzemysłowienia, reformatorzy starają się sprawdzić, czy sektor wiejski jest bardziej odpowiadający potrzebom sektora przemysłowego w zakresie pracy, żywności, surowców przemysłowych, kapitału i walut obcych. Często oczekuje się, że funkcje te będą realizowane jednocześnie.
Rodzaje reform
Niezależnie od tego, czy nazywa się to reformą rolną, czy też reformą gruntową, koncepcja operacyjna obejmuje pięć głównych rodzajów reform, sklasyfikowanych według tego, czy dotyczą one tytułu prawnego do ziemi i warunków jej posiadania, podziału gruntów, skali działalności, struktury upraw, czy też środków uzupełniających, takich jak kredyty, marketing czy też usługi w zakresie upowszechniania wiedzy.
Reformy związane z tytułami prawnymi do gruntów i warunkami użytkowania gruntów odzwierciedlają przejście od tradycyjnych do formalnych i umownych systemów własności gruntów. Ich realizacja obejmuje przeglądy własności, rejestrowanie tytułów własności oraz przepisy mające na celu uwolnienie właściciela gruntu od ograniczeń lub obowiązków narzuconych przez tradycję. Przeglądy nieruchomości są przeprowadzane wszędzie tam, gdzie ziemia jest w posiadaniu plemienia lub klanu lub gdzie realokacja ziemi uprawnej odbywa się rutynowo zgodnie z tradycją. W takich sytuacjach właściciel gruntu może nie mieć motywacji do ulepszania ziemi, ponieważ prawo do rozporządzania nią należy do plemienia, klanu lub lorda feudalnego, tak jak w średniowiecznej Europie oraz w części dzisiejszej Afryki i wysp na Południowym Pacyfiku. Taka reforma wpływa na posiadanie ziemi na co najmniej trzy sposoby: może zwiększyć bezpieczeństwo własności, a tym samym bodźce; może zreorganizować system dziedziczenia na korzyść potomstwa; może też wprowadzić ziemię na rynek, tak aby transakcje dotyczące ziemi stały się możliwe. Reforma ta ma jednak niewielki bezpośredni wpływ na skalę działania, ale ułatwia przyszłą koncentrację i rozdrobnienie gruntów. W krajach, w których warunki posiadania i dzierżawy są regulowane tradycyjnie, reforma może mieć na celu przekształcenie dzierżawy w umowę kontraktową, która oferuje dzierżawcy pewną ochronę oraz większe bezpieczeństwo i zachętę do ulepszania gruntów i zaawansowanej technologii, jak w Japonii, Indiach i Pakistanie.
Najczęstszym rodzajem reformy jest redystrybucja tytułów własności gruntów z jednej osoby na drugą, z pojedynczych osób na grupę lub społeczność w ogóle, lub z grupy na pojedyncze osoby. Ziemia jednego właściciela może być redystrybuowana na rzecz wielu osób, jak w Egipcie, Iranie czy Irlandii. Ziemia jednego właściciela może być ponownie przydzielona na rzecz całej społeczności poprzez zniesienie własności prywatnej, tak jak na Kubie. Albo też ziemia publiczna może być rozdzielona między osoby fizyczne, jak w różnych częściach Ameryki Łacińskiej.
Wpływ redystrybucji na skalę działalności i na zbywalność ziemi zależy od formy, jaką przybiera i związanych z nią ograniczeń. Jeśli gospodarstwo redystrybuowane było wcześniej użytkowane jako jednostka, to jego podział oznacza rozdrobnienie i zmniejszenie skali; jeśli jednak gospodarstwo było użytkowane we fragmentach przez dzierżawców, to przeniesienie własności na dzierżawców nie wpłynęłoby na skalę. Ostateczne wyniki zależą od środków podjętych w celu zapobieżenia niekorzystnym skutkom.
Oczywiście, reforma własności gruntów może poprawić skalę działalności poprzez powiększenie gospodarstwa lub jego zmniejszenie. Rozszerzenie ma zastosowanie w przypadku powiększenia gospodarstwa poprzez jego powiększenie lub konsolidację jego rozdrobnionych części. Konsolidacja gospodarstw rolnych polega na przeniesieniu całości gruntów rolnych w obrębie regionu poprzez wymianę, sprzedaż lub dzierżawę gruntów w taki sposób, aby nikt nie stracił, a wszyscy zyskali na zwiększeniu wydajności. Skalę działalności można zwiększyć poprzez łączenie zasobów, tak jak w przypadku spółdzielni rolniczych i kolektywów, które oferują udogodnienia niedostępne w innym przypadku dla małego gospodarstwa.
Równie powszechnym podejściem jest podział dużych, ekstensywnie uprawianych gospodarstw na mniejsze i bardziej intensywnie uprawiane jednostki. Redukcja skali ma jednak potencjalne problemy, ponieważ może prowadzić do powstawania zbyt małych jednostek lub rozpadu wydajnie prowadzonych gospodarstw. Działania poniżej optymalnego poziomu mogą hamować poprawę technologii, inwestycji kapitałowych i dywersyfikacji.
Zmiany w strukturze upraw odnoszą się bezpośrednio do uprawy, plonów ziemi i wydajności pracy. Podczas gdy inne rodzaje reform mogą pośrednio wpływać na wydajność poprzez zwiększenie bezpieczeństwa własności i skali działalności, poprawa struktury upraw wpływa bezpośrednio na wydajność, poprzez postęp technologiczny, lepsze nawadnianie i stosowanie środków chemicznych.
Postęp technologiczny zazwyczaj oznacza mechanizację, choć może to być tylko biologiczne i organizacyjne, jak w płodozmianie, odnawianie gleby, ulepszanie siewu czy lepsze wykorzystanie dostępnej technologii. Stan technologii decyduje o poziomie wydajności lub stosunku wydajności do nakładów. Bardziej zaawansowana technologia pozwala na uprawianie większej ilości ziemi na jednostkę roboczą, głębsze oranie, lepsze planowanie działalności gospodarstwa, rekultywację obszarów dotychczas niedostępnych oraz możliwość szerszego zróżnicowania upraw niż dotychczas osiągalne. Zmniejszając fizyczne obciążenie pracą w gospodarstwie, przyczynia się do oszczędzania energii ludzkiej. Ulepszona technologia może być również najbardziej bezpośrednią drogą do modyfikacji tradycji bez otwartej konfrontacji lub rewolucji politycznej. Mechanizacja i zaawansowana technologia mogą oczywiście powodować wypieranie siły roboczej, bezrobocie lub absorpcję kapitału kosztem innych sektorów, przynajmniej w krótkiej perspektywie czasowej; w dłuższej perspektywie przeważają efekty pozytywne.
Usprawnienia w nawadnianiu obejmują zwiększenie zaopatrzenia w wodę, odwadnianie terenów bagiennych oraz regulację ilości i jakości przepływu wody. Nawadnianie jest szczególnie ważne, ponieważ wiąże się z dużymi inwestycjami i narusza prawa własności, a obie te kwestie wymagają odpowiedzialności publicznej i interwencji. Nawadnianie i technologia są ściśle związane ze stosowaniem nawozów i innych środków chemicznych. Stosowanie środków chemicznych bez nawadniania może być trudne i nie może być również praktyczne, chyba że technologia rolnicza rozwinęła się poza stosunkowo prymitywne metody. Poprawa wzorca uprawy może być jednak hamowana przez tradycyjne postawy, brak umiejętności lub niedostatek kapitału. Kolejna trudność polega na tym, że zmiany w strukturze upraw są zwykle inwestycjami długoterminowymi, które mogą być zbyt powolne, aby zaspokoić natychmiastową presję na reformy.
Wiele ulepszeń i zmian może wymagać wprowadzenia w obszarach znajdujących się poza bezpośrednią sferą rolnictwa, takich jak kredyty, marketing i edukacja. Jeśli rolnik nie jest w stanie i nie jest gotowy do korzystania z nowych możliwości, a jego produkt może być sprzedawany z zyskiem, wysiłki reformatorskie mogą być daremne. Kosztowne lub niedostępne kredyty i nadmierne opłaty pośredników zwiększają względne koszty gospodarowania. Dlatego też powszechne są nadzorowane kredyty, subsydia i niskooprocentowane pożyczki, które pomagają zastąpić tradycyjne źródła kredytów, a spółdzielnie kredytowe i marketingowe oraz regulacja rynku zostały wykorzystane do ochrony rolników przed wyzyskiem pośredników.
Wreszcie, w każdej reformie, która wiąże się z modernizacją rolnictwa, niezbędna jest poprawa edukacji ogólnej. Szczególne znaczenie dla pomocy młodym i bezrobotnym oraz dla zapewnienia wykwalifikowanej siły roboczej dla przemysłu mają usługi w zakresie rozszerzania działalności, programy promocji umiejętności czytania i pisania, nauczanie ekonomii w domu oraz szkolenie zawodowe.
Wnioski
Reforma gruntów i reformy agrarne stały się synonimami, co wskazuje na to, że programy reform stały się bardziej kompleksowe i obejmują znacznie więcej niż tylko reformę własności gruntów czy podziału gruntów. Ruchy reformatorskie powtarzały się na przestrzeni dziejów, podobnie jak kryzysy, z którymi mają do czynienia, ponieważ reforma rzadko zajmowała się korzeniami kryzysów. Reforma służyła jako mechanizm rozwiązywania problemów, a zatem była wystarczająco obszerna, aby poradzić sobie z bezpośrednim kryzysem. Reformatorzy często musieli dokonywać trudnych wyborów: promować i podtrzymywać własność prywatną w sposób nierównomierny lub wprowadzać własność publiczną lub zbiorową w sposób równy, ale z ograniczeniami dotyczącymi prywatnych interesów jednostek; upowszechniać zatrudnienie poprzez wspieranie technik pracochłonnych i niskoproduktywnych lub promować wysoką produktywność za pomocą kapitałochłonnych i efektywnych metod; kontynuować stopniową reformę „napraw i konserwacji”, która jest zasadniczo nieskuteczna, lub promować rewolucyjną, kompleksową, skuteczną, ale destrukcyjną reformę. W reformach kapitalistycznych te sprzeczności były zazwyczaj rozwiązywane na korzyść pierwszej grupy opcji; w reformach socjalistycznych – na korzyść drugiej. Reforma własności gruntów wydaje się mieć niewielkie znaczenie w tworzeniu istotnych zmian gospodarczych, choć była istotna dla poprawy statusu chłopów i utrzymania stabilności społecznej i politycznej. Większość reform zmniejszyła przepaść między beneficjentami reform a innymi rolnikami poprzez redystrybucję gruntów i kontrolę dzierżawy, ale tylko kompleksowe reformy socjalistyczne zmniejszyły przepaść między rolnictwem a innymi sektorami gospodarki.
Programy redystrybucji gruntów odniosły ograniczony sukces z kilku powodów. Często pozbawiały one gospodarstwo wkładu byłego właściciela gruntów, nie zapewniając przy tym jego substytutu. Zahamowały one mobilność siły roboczej, dając chłopom udział w ziemi, choć tylko w formie nieefektywnej minifarmy. Często zagrażały one dużym, sprawnie prowadzonym gospodarstwom rolnym i dlatego musiały być zagrożone. Zapewniły one rekompensatę za wywłaszczoną ziemię, a tym samym w dużej mierze nie wpłynęły na podział bogactwa i dochodów. Były uzależnione od udziału chłopów w działalności społecznej i politycznej oraz organizacji spółdzielczej, mimo że chłopi nie byli do tej działalności przygotowani. Co więcej, redystrybucja ziemi rzadko była wzmacniana środkami ochronnymi, które mogłyby zapobiec ponownej koncentracji własności i nawrotowi kryzysów. Niemniej jednak, Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa i inne organy międzynarodowe oraz rządy podjęły znaczne wysiłki w celu opracowania realnych ram dla rozwiązania problemów rolnictwa i obszarów wiejskich wynikających z wadliwych struktur agrarnych.
