Wspólna Polityka Rolna i jej wpływ na rozwój rolnictwa w Polsce

678

Wspólna Polityka Rolna jest historycznie pierwszą spośród wspólnych polityk społecznoekonomicznych Wspólnot Europejskich. Na przestrzeni kilkudziesięciu lat uległa różnorodnym zmianom. Przemiany wewnętrzne i zewnętrzne Unii Europejskiej wymagały szeregu dostosowań w tym obszarze.

Wspólna Polityka Rolna powstała na mocy Traktatu Rzymskiego z 1957 roku , zaś oficjalne zaczęła funkcjonować w 1962 roku. Traktat Rzymski wprowadził rolnictwo na tzw. rynek Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Tworzenie różnego rodzaju wspólnych instytucji miało na celu doprowadzenie do równego rozwoju gospodarczego. Jednym z podstawowych elementów tych działań było rolnictwo oraz Wspólna Polityka Rolna.

Współczesna Wspólna Polityka Rolna funkcjonująca w Polsce od 10 lat , znacznie różni się od polityki, jaką pamiętają państwa członkowskie o długim stażu we Wspólnocie. Zmiany zaszły na wielu płaszczyznach. Zmienione zostały zewnętrzne uwarunkowania, pojawiła się duża ilość nowych wyzwań ekonomicznych, społecznych czy też środowiskowych. Celem współczesnej WPR nie jest już wyłącznie zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywatelom Unii Europejskiej. W dzisiejszym czasach służy w zapewnieniu zrównoważonego rozwoju sektora rolniczego oraz obszarów wiejskich sprzyjając przy tym stabilnemu rozwojowi Europy, szczególnie w kontekście energii, budowy spójności ekonomicznej i terytorialnej.

Wprowadzenie do Polski instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej stworzyło dla sektora rolno – spożywczego i obszarów wiejskich szansę na nową jakość społeczną i gospodarczą. Traktat akcesyjny określił dla państwa polskiego szereg warunków wdrożeniowych Wspólnej Polityki Rolnej, w tym dziesięcioletni okres stopniowego wprowadzania dopłat bezpośrednich, co miało związek ze wsparciem także z budżetu krajowego. Charakterystyczna cechą Wspólnej Polityki Rolnej w Polsce stało się znaczące ukierunkowanie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich. Jeszcze przed przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej polskie rolnictwo zostało zdominowane przez programy dostosowawcze do wymogów rynku europejskiego.

Celem pracy jest analiza zmian jakie zaszły w polskim rolnictwie po wejściu do Unii Europejskiej i włączeniu się do programu Wspólnej Polityki Rolnej. Praca została napisana przy wykorzystaniu następujących metod: metody behawioralnej, poprzez obserwację postępowań ludzi i grupy społecznej rolników na przestrzeni 10 lat (od 2004 roku do 2014 roku), metody historycznej poprzez skupienie się na genezie Wspólnej Polityki Rolnej, metody dedukcji poprzez wyciąganie wniosków ze zmieniającej się sytuacji polskiego rolnictwa, metody statystycznej poprzez gromadzenie, wykorzystywanie badań statystycznych oraz wyciąganie na podstawienie tych badań odpowiednich wniosków .

Geneza i cele Wspólnej Polityki Rolnej

Żadna instytucja czy organizacja międzynarodowa nie utworzyła spójnej, opartej na określonych zasadach gospodarczych, społecznych polityki wobec rolnictwa i obszarów wiejskich realizowanych w pozycji ponadnarodowej. Do czasu utworzenia Wspólnej Polityki Rolnej. Do 1993 roku istniały Wspólne Organizacje Rynków jak na przykład: rynek wieprzowiny, wołowiny i cielęciny, jaj i mięsa drobiowego, mleka i przetworów mlecznych, zbóż i przetworów zbożowych, cukru, warzyw i owoców itd., w sumie dziewiętnaście wspólnych organizacji rynków. Warto o tym pamiętać, ponieważ pewne specyficzne cechy w/w rynków oraz szczegółowe rozwiązania w zakresie regulacji i interwencji ze wszystkich wspólnych organizacji w odniesieniu do poszczególnych rynków stanowią składową Wspólnej Polityki Rolnej .

Podstawową przyczyną powstania Wspólnej Polityki Rolnej była chęć włączenia produktów rolnych do swobodnego przepływu towarów, utrzymując jednocześnie interwencjonizm publiczny w sektorze rolnym. Aby to wprowadzić należało zlikwidować krajowe mechanizmy interwencji niezgodne z zasadami swobodnego przepływu i przenieść je na szczebel wspólnotowy.

Pojęcie „Wspólna Polityka Rolna” niemal automatycznie kojarzone jest z Unią Europejską. Jej podstawy zostały określone w traktacie rzymskim z 1957 roku.

Wspólna Polityka Rolna powstała na mocy w/w traktatu z 1957 roku, jednak zaczęła oficjalnie funkcjonować od roku 1962. Rozwijała się stopniowo, składając się z różnych zasad i regulacji, które obowiązują w działalności rolniczej Unii Europejskiej. WPR zmienia się nieustannie od 50 lat.

W Europie nadal w pamięci pozostawał okres braku żywności spowodowany II Wojną Światową. Każdy kraj rozwijał własną politykę rolną, decydując co będzie produkowane, kontrolując rynki danych produktów rolnych, ustalając ceny oraz określając strukturę gospodarstw rolnych.. Wtedy sprawą oczywistą stało się, że jeśli w Europie ma funkcjonować i rozwijać się sektor rolny, potrzebne jest utworzenie jednolitej, spójnej działalności ukierunkowanej na sektor rolny.

Na Wspólną Politykę Rolną składają się podmioty sprawcze, które tworzą tę politykę poprzez odpowiednie instrumenty prawne. Przez podmioty sprawcze należy rozumieć organy i instytucje Unii Europejskiej i Wspólnoty oraz organy i instytucje państw członkowskich. Z drugiej strony- stoją adresaci tej polityki, czyli beneficjenci. Beneficjenci to podmioty zajmujące się gospodarką rolną, przede wszystkim są to rolnicy i ich wielopokoleniowe rodziny oraz podmioty związane z funkcjonowaniem obszarów wiejskich, a więc samorząd terytorialny, organizacje społeczne oraz podmioty prywatne, w tym przedsiębiorcy. Pomiędzy podanymi podmiotami istnieje integralny związek, ponieważ beneficjenci uczestniczą poprzez swoich reprezentantów w mechanizmach kształtowania Wspólnej Polityki Rolnej (SZUMSKI, 2007, s. 11) .

Po wyniszczających działaniach wojennych w Europie panowała powszechna zgoda na traktowanie rolnictwa jako wyjątkowego działu gospodarki. Wprowadzono wysokie ceny oraz ochronę celną. Poprzez te działanie w szybkim czasie doprowadzono do sytuacji, w której Wspólnota osiągnęła samowystarczalność żywnościową, a co za tym idzie pojawił się problem związany z nadprodukcją a konsumenci zaczęli być niezadowoleni z wysokich cen na rynku wewnętrznym. Nadwyżki żywności zaczęto zbywać głównie za pomocą eksportu. Pociągnęło to za sobą wzrost wydatków na eksport, co wywołało niezadowolenie konsumentów, oraz niezadowolenie na forum międzynarodowym. Zarzucano uczestnikom Wspólnej Polityki Rolnej zakłócenie konkurencji na rynku globalnym. Narastające konflikty zostały złagodzone poprzez zwiększenie liczby uczestników Wspólnoty w 1973 roku.

W początkowym okresie stosowania WPR główne mechanizmy i instrumenty wsparcia finansowego dotyczyły wysokości cen produktów rolnych. Należy zaliczyć do nich dopłaty do produkcji określonych gatunków roślin i zwierząt, ceny gwarantowane na określone produkty rolne, mechanizmy obronne przed importem tańszych zagranicznych produktów oraz subsydiowanie eksportu nadwyżek droższych produktów europejskich na rynki zewnętrzne.

Reformy MC Sharry’ego w miejsce wsparcia finansowego produkcji poszczególnych produktów rolnych wprowadziły również wsparcie, ale producenta rolnego, a następnie wsparcie rozwoju obszarów wiejskich.

Rozpoczęło to proces odchodzenia od bezpośredniej ingerencji Wspólnoty w strukturę produkcji rolnej na korzyść wspierania dochodów rolników, a także infrastruktury środowiska.

Od początku reformy MC Sharry’ego mówi się o dwóch filarach wsparcia rolnictwa i obszarów wiejskich:

1 filar- to mechanizmy i instrumenty związane z produkcją rolną zarówno roślinną i zwierzęcą. Należą do nich dopłaty bezpośrednie, dopłaty do danych produktów rolnych, dopłaty do składowania wybranych produktów, dopłaty do bezpłatnej dystrybucji oraz mechanizmy i instrumenty związane z szeroko pojętym handlem zagranicznymi produktami rolnymi .

II filar – są to środki towarzyszące oraz instrumenty polityki strukturalnej. Należą do nich dopłaty do obszarów o niewykorzystanych warunkach gospodarowania, wsparcie procesu przejmowania gospodarstw przez młodych rolników co umożliwia przejście starszym rolnikom przejście na renty strukturalne, programy rolno- środowiskowe, wyłączanie gruntów rolnych spod użytkowania rolnego.

Koszty wdrażania Wspólnej Polityki Rolnej a w latach 2000-2008 były finansowane z Europejskiego Funduszu Gwarancji i Orientacji Rolnej Natomiast w latach 2007-2015 były finansowane z dwóch funduszy: Europejskiego Funduszu Gwarancji Rolnej oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Cele i mechanizmy Wspólnej Polityki Rolnej

Zgodnie z artykułem 39 Traktatu Rzymskiego z 1957 roku główne cele Wspólnej Polityki Rolnej to (Traktat Rzymski, 1957):

  • zwiększenie produktywności;
  • zapewnienie bezpieczeństwa dostaw żywności po przystępnych dla konsumentów cenach;
  • stabilizowanie rynków;
  • zagwarantowanie godziwego poziomu życia społeczności rolniczej

Realizacja w/w celów została oparta na zasadach tj.: ujednolicenie rynku, preferencję wspólnotową oraz solidarność finansową.

Przez zasadę jedności rynku należy rozumieć wspólny rynek produktów rolnych czyli ich swobodny przepływ między krajami dzięki likwidacji ceł i ograniczeń ilościowych; wprowadzeniu wspólnych cen i ujednoliceniu reguł konkurencji; ujednoliceniu przepisów sanitarnych; stabilne kursy walutowe oraz jednolitej polityce handlowej wobec państw trzecich.

Zasada preferencji Wspólnoty mówi o stworzeniu warunków zapewniających pierwszeństwo zbytu dla własnych produktów rolnych poprzez wysokie cła, zmienne opłaty wyrównawcze oraz licencjonowanie przywozu.

Ostatnia zasada solidarności finansowej mówi o wspólnym finansowaniu Wspólnej Polityki Rolnej za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego Rozwoju Obszarów Wiejskich (Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, 2014, s. 16-17) .

Cele Wspólnej Polityki Rolnej nie zmieniły się diametralnie od chwili podpisania Traktatu Rzymskiego. Stało się tak za sprawą ich prawidłowego sformułowania o szerokim zakresie, które daje się dopasować do licznych reform. Warto też zaznaczyć, że nie wszystkie cele muszą zostać zrealizowane w całości i jednocześnie.

Wiele postanowień traktatu przewiduje dodatkowe cele mające zastosowanie do wszystkich działań i dziedzin polityki. Wymienione zostały m.in.: wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia, ochrona środowiska, ochrona zdrowia publicznego, ochrona konsumentów, oraz spójność społeczna, gospodarcza i terytorialna.

Cele i zasady Wspólnej Polityki Rolnej kształtowane są na poziomie ponadnarodowym. Jednak ten fakt nie zwalnia państw członkowskich z obowiązku prowadzenia własnej polityki wobec rolnictwa i obszarów wiejskich. W tym zakresie podmiotami kształtującymi Wspólną Politykę Rolną są Rada Europejska oraz Komisja Europejska. Poprzez udział przedstawicieli państw członkowskich w w/w podmiotach, beneficjenci uczestniczą w jej kształtowaniu Przyjmowane rozwiązania są wynikiem kompromisu państw członkowskich. Każde z nich odpowiada za implementację zasad Wspólnej Polityki Rolnej na swoim terytorium, poprzez Wspólnotowe oraz własne instrumenty prawne. W celu wykorzystywania środków finansowych dostępnych z budżetu Wspólnej Polityki Rolnej państwo musi utworzyć Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli oraz powołać niezbędne instytucje, w tym autoryzowaną agencję płatniczą. Ma prawo uzupełnić politykę o własne instrumenty wsparcia , finansowane ze swojego budżetu państwowego, jednak nie mogą być one sprzeczne z celami i zasadami WPR oraz innymi zasadami wspólnotowymi.

Relacje pomiędzy adresatami Wspólnej Polityki Rolnej czyli jej beneficjentami, a podmiotami sprawczymi, są podobne, jak relacje pomiędzy państwem członkowskim a Wspólnotą. Występują w formie aktywnej- mają możliwość poprzez instytucje przedstawicielskie współuczestniczyć w kształtowaniu mechanizmów i instrumentów WPR. Natomiast jako beneficjenci- mają obowiązek podporządkowania się ogólnie przyjętym zasadom.

Istnieje wiele definicji Wspólnej Polityki Rolnej. Według jednej z nich : „Wspólna Polityka Rolna to ogół działań podejmowanych przez organy i instytucje Unii Europejskiej oraz państw członkowskich z wykorzystaniem zespołu prawnych instrumentów o charakterze ponadnarodowym i narodowym, określonych w prawie pierwotnym i wtórnym Unii Europejskiej, które mają zapewnić rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich zgodnie z europejskim modelem rolnictwa.”

Warto też wyjaśnić jeszcze dwa pojęcia, a mianowicie:

  • Produkty rolne – produkty ziemi, hodowli i rybołówstwa oraz pozostające z nimi w bezpośrednim związku wyroby wstępnie przetworzone;
  • Wspólny rynek rolny – termin obejmujący rolnictwo i handel produktami rolnymi.

Pisząc o Wspólnym rynku rolnym warto wspomnieć, że funkcjonuje on w oparciu o następujące zasady :

  • zasada jednolitości- równe traktowanie towarów pochodzących ze wszystkich państw członkowskich Unii Europejskiej, a w szczególności swobodny przepływ towarów i jednolite zasady regulacji rynku rolnego;
  • zasada wspólnej polityki zagranicznej w handlu produktami rolnymi przy jednoczesnym preferowaniu produktów własnych, wewnątrz unijnych oraz wspólne reguły handlu z krajami trzecimi;
  • zasada stosowania jednolitych mechanizmów interwencyjnych przy przyznawaniu kompetencji w tym zakresie organom Unii Europejskiej, jednakowe ceny skupu interwencyjnego dla odpowiednich produktów;
  • zasada solidarnego współudziału wszystkich państw członkowskich w finansowaniu Wspólnej Polityki Rolnej, bez względu na terytorialny i rzeczowy aspekt wykorzystania środków ;
  • zasada współodpowiedzialności producentów, czyli po przekroczeniu maksymalnych progów lub limitów produkcyjnych, wynikające z tego skutki w postaci spadku cen obciążają producentów.

Mechanizmy Wspólnej Polityki Rolnej w odniesieniu do rynku rolnego administrowane są w Polsce przez Agencję Rynku Rolnego. Realizowane są dodatkowo, poza dopłatami bezpośrednimi powierzchniowymi. Dopłaty te są transferami środków z budżetu unijnego i krajowego zwiększającymi bezpośrednio dochody rolników. Ich realizacją zajmuje się Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Mechanizmy administrowane przez Agencję Rynku Rolnego obejmują takie grupy jak:

  • mechanizmy handlu zagranicznego- celem jest stabilizacja rynku wewnętrznego, w aspeckie ochrony dochodów rolników. Mechanizmy te polegają na monitorowaniu wielkości przywozu i wywozu tych produktów z Unii.
  • mechanizmy interwencji rynkowej-realizowany przez ARR interwencyjny zakup i sprzedaż: zbóż, masła, odtłuszczonego mleka w proszku, wołowiny, cukru, oraz dopłaty do zakupu masła przez instytucje o charakterze niedochodowym ;
  • mechanizmy dopłat do prywatnego przechowywania- celem jest utrzymanie równowagi rynkowej na rynkach objętych mechanizmem interwencji rynkowej. Nadzorowany jest proces autoryzacji produktów biorących udział w tym mechanizmie, przygotowuje i realizuje umowy, prowadzi rozliczenia;
  • mechanizmy dopłat do przetwórstwa- mają na celu zwiększenie rynku zbytu oraz zagospodarowanie nadwyżek produkcyjnych produktów.

Do dopłat tych zaliczamy:

  • dopłata do skrobi na cele niespożywcze
  • dopłata do cukry wykorzystywanego w przemyśle chemicznym
  • dopłata do masła
  • dopłata do masła skoncentrowanego wykorzystywanego w bezpośredniej konsumpcji
  • dopłata do odtłuszczonego mleka w proszku do produkcji pasz
  • dopłata do odtłuszczonego mleka do produkcji kazeiny i kazeinianów
  • dopłata do słomy lnianej i konopnej uprawianej na włókna”

PODSUMOWANIE

Podsumowując, należy pamiętać slogan, często powtarzany przed wejściem polski do Unii Europejskiej : Wspólna Polityka Rolna to ruchomy cel. Wchodząc w struktury UE nie było do końca wiadomo , jaki będzie kształt WPR. Dlatego Wspólna Politykę Rolną należy traktować jako nieustannie zmieniający się zestaw regulacji , któremu trzeba zapewnić możliwość szybkiego dostosowania się do zmieniających się warunków nie tylko na rynkach rolnych , ale także w ich otoczeniu.

Przed przystąpieniem państwa Polskiego do Unii Europejskiej istniało wiele obaw, że polska gospodarka nie będzie w stanie sprostać unijnym wymaganiom oraz, że nie będzie wystarczająco konkurencyjna. Rolnicy bali się, że polski rynek zostanie zasypany zagranicznymi produktami, przez co będą zmuszeni ograniczyć produkcję co niestety wiązałoby się z mniejszym dochodem. Znaczna ilość producentów posiadających nowoczesny sprzęt na europejskim rynku budziła w polskich rolnikach strach . Wszystkie te obawy nie sprawdziły się.

Akcesja Polski do Unii Europejskiej oznaczała istotną zmianę ekonomiczną dla rolnictwa. Włączenie polskiej gospodarki na europejski rynek przedstawiło silną pozycję konkurencyjną polskiego sektora rolno – żywnościowego. Nastąpiło znaczne przyśpieszenie procesów modernizacji i restrukturyzacji rolnictwa. Co za tym idzie, stopniowo zaczęły poprawiać się standardy jakości życia rolników i ich rodzin.

Członkostwo Polski w Unii Europejskiej wiązało się także z dostępem do środków finansowych z budżetu UE, jednocześnie aby je uzyskać, polskie przedsiębiorstwa musiały spełniać liczne standardy i wymogi. Sprostanie wszystkim wymaganiom nie obyło się bez kosztów i wyrzeczeń. Jak wiadomo dochody z działalności rolniczej stale rosły, jednocześnie wrastały także koszty produkcji.

Bilans członkostwa Polski w Unii Europejskiej, korzystanie z funduszy w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz innych programów, zdecydowanie wychodzi dodatnio. Polska została doceniona na rynku europejskim i stała się ważnym producentem rolnym. Od momentu akcesji udział w handlu zagranicznym artykułami rolno – spożywczymi stale rośnie. Na przełomie 10 lat (2003-2013) eksport rolno – spożywczy wzrósł pięciokrotnie, natomiast import niemal czterokrotnie. Nastąpiło znaczne unowocześnienie rolnictwa. Ma to związek także z poprawą sytuacji dochodowej rolników i ich rodzin.

Wpływ Wspólnej Polityki Rolnej na polskie rolnictwo nie budzi żadnych wątpliwości. Wynika to przede wszystkim z wcześniej już wspomnianych dopłat bezpośrednich. Wsparcie bezpośrednie jest instrumentem, z którego korzysta około 70%-90% gospodarstw powyżej 1 hektara. Duży wpływ maja także instrumenty wspierające modernizację rolnictwa. Mimo, że grono odbiorców tych programów pozostaje raczej ograniczone, to po wejściu do Unii Europejskiej nastąpił zauważalny postęp technologiczny w rolnictwie. Niemniej jednak, wsparcie płynące z programu Wspólnej Polityki Rolnej przyczyniło się do wzrostu aktywności inwestycyjnej rolników.

Jowita Piworowicz