Historia podatków

210

Administracja podatkowa

Chociaż poglądy na temat tego, co jest właściwe w polityce podatkowej, wpływają na wybór i strukturę kodeksów podatkowych, wzorce opodatkowania na przestrzeni dziejów można w dużej mierze wyjaśnić względami administracyjnymi. Na przykład, ponieważ produkty przywożone są łatwiejsze do opodatkowania niż produkcja krajowa, cła przywozowe były jednymi z najwcześniejszych podatków. Podobnie, prosty podatek obrotowy (nakładany na sprzedaż brutto) utrzymywał się na długo przed wynalezieniem wyższego ekonomicznie, ale bardziej wymagającego administracyjnie podatku VAT (który pozwala na kredytowanie podatku płaconego od zakupów). Łatwiej jest zidentyfikować, a tym samym opodatkować, nieruchomości niż inne aktywa, a podatek od towarów i usług (ankietowy) jest jeszcze łatwiejszy do wprowadzenia. Nic więc dziwnego, że pierwszymi bezpośrednimi podatkami były podatek od nieruchomości i podatek gruntowy.

Chociaż opodatkowanie ma długą historię, odegrało ono stosunkowo niewielką rolę w świecie starożytnym. Podatki od konsumpcji były pobierane w Grecji i Rzymie. Taryfy – podatki od towarów importowanych – miały często znacznie większe znaczenie niż wewnętrzne akcyzy, jeśli chodzi o wytwarzanie dochodów. Jako sposób na pozyskanie dodatkowych funduszy w czasie wojny, tymczasowo nakładano podatki od nieruchomości. Przez długi czas podatki te były ograniczone do nieruchomości, ale później zostały rozszerzone na inne aktywa. Opodatkowano również transakcje dotyczące nieruchomości. W Grecji wolni obywatele mieli inne zobowiązania podatkowe niż niewolnicy, a prawa podatkowe Cesarstwa Rzymskiego rozróżniały między obywatelami i rezydentami podbitych terytoriów.

Wczesne rzymskie formy opodatkowania obejmowały podatki konsumpcyjne, cła i niektóre podatki “bezpośrednie”. Głównym z nich był tributum, płacony przez obywateli i zazwyczaj pobierany jako podatek główny; później, gdy wymagane były dodatkowe dochody, podstawa tego podatku została rozszerzona na nieruchomości. Za czasów Juliusza Cezara wprowadzono 1 procentowy ogólny podatek od sprzedaży (centesima rerum venalium). Prowincje opierały swoje dochody na podatkach podstawowych i podatkach od ziemi; te ostatnie składały się początkowo ze stałych zobowiązań niezależnie od dochodów z ziemi, jak to miało miejsce w Persji i Egipcie, ale później podatek od ziemi został zmodyfikowany, aby osiągnąć pewną zgodność z płodnością ziemi, lub, alternatywnie, jako podatek rzeczowy (dziesięcina) pobierano dziesiątą część produkcji. Warto zauważyć, że stosunkowo wcześnie Rzym miał podatek od spadków w wysokości 5 procent, później 10 procent, jednak bliscy krewni zmarłego byli zwolnieni z tego podatku. Przez długi czas pobór podatku pozostawiano pośrednikom, czyli “rolnikom podatkowym”, którzy zlecali pobieranie podatków za część dochodów; w czasach Cezara pobór ten był delegowany do urzędników państwowych.

W średniowieczu wiele z tych starożytnych podatków, zwłaszcza podatków bezpośrednich, ustąpiło miejsca różnym obowiązkowym usługom i systemowi “pomocy” (większość z nich to dary). Głównymi podatkami pośrednimi były cła tranzytowe (opłata od towarów przechodzących przez dany kraj) oraz opłaty rynkowe. W miastach opracowano koncepcję obowiązku podatkowego obejmującego wszystkich mieszkańców: ciężar podatków od niektórych artykułów spożywczych i napojów miał być ponoszony częściowo przez konsumentów, a częściowo przez producentów i handlowców. W późniejszym średniowieczu niektóre miasta niemieckie i włoskie wprowadziły kilka podatków bezpośrednich: podatki głowne dla biednych i podatki od dochodów netto lub, czasami, surowe podatki dochodowe dla bogatych. (Podatek dochodowy był administrowany poprzez samoocenę i przysięgę złożoną przed komisją obywatelską). Stopniowo rosły podatki od ziemi i od domów.

Podatki były głównym przedmiotem politycznych kontrowersji na przestrzeni dziejów, jeszcze zanim stanowiły znaczną część dochodu narodowego. Słynnym przykładem jest bunt amerykańskich kolonii przeciwko Wielkiej Brytanii, kiedy to koloniści odmówili płacenia podatków nakładanych przez parlament, w którym nie mieli głosu – stąd hasło “No taxation without representation”. Innym przykładem jest rewolucja francuska z 1789 r., w której głównym czynnikiem był niesprawiedliwy podział obciążeń podatkowych.

Wojny wpłynęły na podatki w znacznie większym stopniu niż podatki wpłynęły na rewolucje. Wiele podatków, zwłaszcza podatek dochodowy (po raz pierwszy wprowadzony w Wielkiej Brytanii w 1799 r.) oraz podatek obrotowy lub podatek od zakupu (Niemcy, 1918 r.; Wielka Brytania, 1940 r.), zaczęto stosować jako “tymczasowe” środki wojenne. Podobnie we Francji, Stanach Zjednoczonych i Wielkiej Brytanii, jako innowacja wojenna, zaczęto stosować metodę pobierania podatku u źródła. II wojna światowa zamieniła podatki dochodowe wielu krajów z podatków wyższej klasy na podatki masowe.

Nie trzeba wspominać o roli, jaką polityka podatkowa odgrywa w polityce czasu pokoju, gdzie wpływy potężnych, dobrze zorganizowanych grup nacisku są ogromne. Argumenty za reformą podatkową, zwłaszcza w dziedzinie podatków dochodowych, są stale przedmiotem dyskusji w polityce wewnętrznej wielu krajów.

Współczesne trendy opodatkowania

Rozwój opodatkowania w ostatnim czasie można podsumować następującymi ogólnymi stwierdzeniami, chociaż należy uwzględnić znaczne różnice krajowe: Utracono suwerenne prawo do nakładania podatków w sposób mniej lub bardziej arbitralny, a uprawnienia do nakładania podatków spoczywają obecnie na ogół na organach parlamentarnych. Poziom większości podatków znacznie wzrósł, podobnie jak stosunek dochodów z podatków do dochodu narodowego. Obecnie podatki są pobierane w pieniądzu, a nie w towarze. Rolnictwo podatkowe – pobieranie podatków przez wykonawców zewnętrznych – zostało zniesione, a podatki są zamiast tego naliczane i pobierane przez urzędników państwowych. (Z drugiej strony, jako sposób na przezwyciężenie nieefektywności agencji rządowych, pobór podatków został ostatnio zlecony bankom w wielu mniej rozwiniętych krajach. Ponadto niektóre kraje zlecają na zewnątrz administrowanie opłatami celnymi).

Nastąpiło również zmniejszenie zależności od ceł i akcyzy. Wiele krajów w coraz większym stopniu polega na podatkach od sprzedaży i innych ogólnych podatkach konsumpcyjnych. Ważnym wydarzeniem końca XX wieku było zastąpienie podatków obrotowych podatkami od wartości dodanej. Podatki od przywileju prowadzenia działalności gospodarczej i od nieruchomości straciły na znaczeniu, chociaż nadal stanowią ważne źródło dochodów dla społeczności lokalnych. Bezwzględne i względne znaczenie bezpośredniego opodatkowania osób fizycznych wzrasta w większości krajów rozwiniętych, a coraz większą uwagę zwraca się na podatek VAT i podatki od wynagrodzeń. Pod koniec XX wieku rozwój handlu elektronicznego stworzył poważne wyzwania dla administracji podatku VAT, podatków dochodowych i podatków od sprzedaży. Na problemy administracji podatkowej nałożyła się anonimowość kupujących i sprzedających, możliwość prowadzenia działalności gospodarczej z rajów podatkowych typu offshore, fakt, że organy podatkowe nie mogą monitorować przepływu produktów cyfrowych lub własności intelektualnej, a także lawina niemożliwych do wykrycia przepływów pieniężnych.

Podatki dochodowe (od osób fizycznych i prawnych), podatki od wynagrodzeń, ogólne podatki od sprzedaży oraz (w niektórych krajach) podatki od nieruchomości przynoszą największe wpływy w nowoczesnych systemach podatkowych. Podatek dochodowy przestał być podatkiem “bogatego człowieka”; obecnie płaci go ludność, a w kilku krajach dołącza do niego podatek od wartości netto. Nacisk na zasadę “ability-to-pay” oraz na redystrybucję bogactwa – co doprowadziło do stopniowego obniżania stawek i wysokich krańcowych stawek podatku dochodowego – wydaje się być szczytowy, zastąpiony większą troską o zakłócenia gospodarcze i czynniki zniechęcające spowodowane wysokimi stawkami podatkowymi. Przez większą część XX wieku doszło do znacznej centralizacji podatkowej, co znalazło odzwierciedlenie w rodzajach podatków nakładanych przez rządy centralne. Obecnie kontrolują one najważniejsze podatki (z punktu widzenia dochodów): podatki dochodowe i korporacyjne, podatki od wynagrodzeń oraz podatki od wartości dodanej. Jednak w ostatniej dekadzie XX wieku wiele krajów doświadczyło większej decentralizacji rządów i wynikającej z niej decentralizacji uprawnień podatkowych na rzecz rządów subnarodowych. Zwolennicy decentralizacji argumentują, że może ona przyczynić się do większej autonomii i odpowiedzialności fiskalnej, ponieważ angażuje państwa i gminy w szersze procesy polityki podatkowej; samo umożliwienie rządom niższego szczebla udziału w dochodach podatkowych rządów centralnych nie sprzyja takiej autonomii.

Chociaż trudno jest dokonać ogólnego rozróżnienia między krajami rozwiniętymi i słabiej rozwiniętymi, możliwe jest wykrycie pewnych wzorców w ich względnej zależności od różnych rodzajów podatków. Na przykład kraje rozwinięte zazwyczaj w większym stopniu opierają się na indywidualnych podatkach dochodowych, a w mniejszym na podatkach dochodowych od osób prawnych niż kraje słabiej rozwinięte. W krajach rozwijających się zależność od podatków dochodowych, zwłaszcza od podatków dochodowych od osób prawnych, na ogół wzrasta wraz ze wzrostem poziomu dochodów. Ponadto stosunkowo wysoki odsetek całkowitych dochodów podatkowych krajów uprzemysłowionych pochodzi z krajowych podatków konsumpcyjnych, zwłaszcza podatku od wartości dodanej (a nie prostszego podatku obrotowego). Podatki od ubezpieczeń społecznych, pobierane powszechnie jako podatki od wynagrodzeń, są znacznie ważniejsze w krajach rozwiniętych i bardziej zasobnych w środki finansowe krajach rozwijających się niż w krajach najbiedniejszych, co odzwierciedla niemalże brak systemów ubezpieczeń społecznych w tych ostatnich. W rzeczywistości w wielu krajach rozwiniętych podatki od wynagrodzeń rywalizują lub przewyższają podatek dochodowy od osób fizycznych jako źródło dochodów. Tendencje demograficzne i ich konsekwencje (w szczególności starzenie się światowej populacji czynnej zawodowo i konieczność finansowania publicznych emerytur) zagrażają podniesieniem podatków od wynagrodzeń do coraz bardziej stromych poziomów. Niektóre kraje zareagowały prywatyzacją systemu emerytalnego, np. poprzez zastąpienie obowiązkowych składek na indywidualne konta podatkami od wynagrodzeń.

Podatki w ujęciu ogólnym stanowią znacznie wyższy odsetek produkcji krajowej w krajach rozwiniętych niż w krajach rozwijających się. Podobnie, większa część produkcji krajowej jest kierowana do użytku rządowego poprzez opodatkowanie w krajach rozwijających się o najwyższym poziomie dochodów, niż w krajach o niższych dochodach. W rzeczywistości pod wieloma względami systemy podatkowe krajów rozwijających się o najwyższym poziomie dochodów mają więcej wspólnego z systemami krajów rozwiniętych niż z systemami podatkowymi najbiedniejszych krajów rozwijających się.